劉毅軍：中國(guó)天然氣可持續(xù)發(fā)展的五點(diǎn)建議
來(lái)源：中國(guó)石油報(bào)
[提要]  根據(jù)中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展階段和面臨的可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)，我個(gè)人認(rèn)為，可以考慮以下幾點(diǎn)建議。其五，推進(jìn)全產(chǎn)業(yè)鏈調(diào)峰錯(cuò)谷機(jī)制的建設(shè)，建立城市燃?xì)獍踩�欠賬投入保障機(jī)制。



　　6月5日，國(guó)際能源機(jī)構(gòu)（IEA）在第25屆天然氣大會(huì)舉行期間召開記者會(huì)，發(fā)布《2012天然氣市場(chǎng)中期報(bào)告》，指出，到2017年，世界天然氣需求量將達(dá)3.93億萬(wàn)立方米，中國(guó)成為繼歐洲和亞太之后的全球第三大天然氣進(jìn)口市場(chǎng)。未來(lái)5年，全球1/4的天然氣需求將來(lái)自中國(guó)，另外1/4來(lái)自中東及亞洲其他國(guó)家和地區(qū)。那么，中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈應(yīng)如何做到可持續(xù)發(fā)展才能保障國(guó)內(nèi)不斷增長(zhǎng)的天然氣需求呢？

　　根據(jù)中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展階段和面臨的可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)，我個(gè)人認(rèn)為，可以考慮以下幾點(diǎn)建議。

　　其一，以多種資源及獲取途徑共同保障未來(lái)需求。天然氣產(chǎn)業(yè)鏈可持續(xù)發(fā)展首在形成長(zhǎng)期資源接替保障序列。近年來(lái)，天然氣資源四大引進(jìn)戰(zhàn)略通道雛形已成，在國(guó)內(nèi)也加快了資源建設(shè)保障力度，主要體現(xiàn)在加快非常規(guī)、深海天然氣資源的勘探開發(fā)和建設(shè)煤制天然氣示范項(xiàng)目。氫能源的利用研究也在穩(wěn)步推進(jìn)。多種資源及獲取途徑共同保障未來(lái)需求已具戰(zhàn)略展開格局。

　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，特別是城市化水平的持續(xù)和深化，長(zhǎng)期看，要抓住已出現(xiàn)的世界經(jīng)濟(jì)恢復(fù)緩慢的有利時(shí)機(jī)，多引入一些國(guó)外資源，推動(dòng)制度建設(shè)，多利用國(guó)外進(jìn)口資源。引入俄羅斯天然氣資源對(duì)于多重保障長(zhǎng)期供氣安全、化解可能的地緣政治動(dòng)蕩引發(fā)的供氣中斷風(fēng)險(xiǎn)具有戰(zhàn)略意義。兩國(guó)具體天然氣合作項(xiàng)目實(shí)施談判仍要做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備，創(chuàng)新合作模式，推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈合作，適當(dāng)提高價(jià)格，換取穩(wěn)定資源供應(yīng)的保障。沿海LNG接收站建設(shè)和運(yùn)營(yíng)準(zhǔn)入對(duì)民營(yíng)資本和國(guó)外資本應(yīng)進(jìn)一步放開，競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)的形成是長(zhǎng)期保障安全的最好方式。要重視煤制天然氣示范項(xiàng)目，建設(shè)一定產(chǎn)能儲(chǔ)備，一旦在一定時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)資源接替保障序列問(wèn)題，即可實(shí)施資源接替。

　　其二，抓好天然氣產(chǎn)業(yè)鏈銜接運(yùn)行機(jī)制。國(guó)內(nèi)主要銜接方式有通過(guò)合同實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的銜接、建立在產(chǎn)業(yè)鏈縱向約束基礎(chǔ)上的公司行政命令的銜接，以及建立在政府權(quán)力基礎(chǔ)上的政府協(xié)調(diào)或命令的銜接。因此，政府要抓好以產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)劃和項(xiàng)目核準(zhǔn)等為基礎(chǔ)的前期銜接，加強(qiáng)天然氣產(chǎn)業(yè)與其他能源產(chǎn)業(yè)的銜接和天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的整體銜接。

　　由于我國(guó)一時(shí)難以理順天然氣定價(jià)機(jī)制，規(guī)劃和項(xiàng)目核準(zhǔn)更具有獨(dú)特作用。在產(chǎn)業(yè)鏈具體運(yùn)行的特殊情況下，如冬季采暖期，特別是極端氣象條件下，政府協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)具有獨(dú)特作用。在產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部環(huán)節(jié)銜接上，以煤層氣為例，煤炭和煤層氣等各種資源的權(quán)益初始配置邊界不清晰是深層癥結(jié)。創(chuàng)設(shè)清晰的權(quán)益初始配置邊界是中央政府最重要的工作。權(quán)益的再配置則應(yīng)由市場(chǎng)按照經(jīng)濟(jì)性原則完成，形成有效的合作和銜接機(jī)制。頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)也應(yīng)吸取此經(jīng)驗(yàn)。對(duì)天然氣銷售長(zhǎng)期合同中普遍采用的照付不議合同條款，由于產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展階段和國(guó)情，項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)積累還不夠，效果也不理想。而進(jìn)口氣供應(yīng)比例的增加，更要求明確、穩(wěn)定的定價(jià)機(jī)制。因此，應(yīng)不斷推進(jìn)照付不議合同條款，建立依靠合同銜接產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)和市場(chǎng)主體的機(jī)制。

　　其三，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革。天然氣近年在我國(guó)大規(guī)模開發(fā)利用，對(duì)其他能源形成替代，被替代能源價(jià)格成為其價(jià)格的上限約束。產(chǎn)業(yè)鏈下游利用投資巨大，氣價(jià)需有明顯優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)需求才能真正形成。

　　因此，在國(guó)內(nèi)，特別是西部地區(qū)，保持終端氣價(jià)與其他可替代能源價(jià)格等的明顯價(jià)格優(yōu)勢(shì)仍是長(zhǎng)期戰(zhàn)略選項(xiàng)。這有利于地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，也能夠?yàn)楫a(chǎn)業(yè)鏈的快速發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力。將資源稅等改革與逐步提高天然氣價(jià)格統(tǒng)籌考慮，輔以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和規(guī)劃留用產(chǎn)氣區(qū)指標(biāo)等方式，作為解決西部地區(qū)用氣的主要方法，并建立利益補(bǔ)貼到天然氣用戶的制度。而相對(duì)價(jià)格較高的進(jìn)口氣銷售問(wèn)題則應(yīng)優(yōu)先解決，以保證我國(guó)長(zhǎng)期的用氣安全。盡快在保持終端氣價(jià)與其他可替代能源價(jià)格等有明顯優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)價(jià)格定期調(diào)整機(jī)制。從制度建設(shè)上，考慮到化解天然氣不同類型用戶交叉補(bǔ)貼的問(wèn)題，居民用天然氣適時(shí)推進(jìn)階梯定價(jià)機(jī)制，輔以季節(jié)差價(jià)等，工業(yè)、發(fā)電用戶則要更大范圍推動(dòng)直供。要持續(xù)探索、推動(dòng)以上海為中心的長(zhǎng)三角地區(qū)天然氣交易中心的建設(shè)。

　　其四，確保天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)向競(jìng)爭(zhēng)性結(jié)構(gòu)變遷。國(guó)內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)均表明，競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)是可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力源泉。借鑒到我國(guó)，就應(yīng)持續(xù)推動(dòng)上游市場(chǎng)供給主體的多元化。近年來(lái)煤層氣和頁(yè)巖氣探采礦權(quán)許可、煤制氣項(xiàng)目核準(zhǔn)等均在穩(wěn)步推進(jìn)。政府要大力推進(jìn)第三方接入制度建設(shè)，著手開展管道獨(dú)立運(yùn)行的前期工作。

　　目前，覆蓋全國(guó)的天然氣管道網(wǎng)絡(luò)已初步形成。價(jià)格監(jiān)管難度增大，政府簡(jiǎn)化、轉(zhuǎn)變并逐步退出對(duì)天然氣出廠價(jià)格管制成為改革追求的目標(biāo)。2011年底，在廣東、廣西進(jìn)行氣價(jià)形成機(jī)制改革試點(diǎn)，盡管政府在努力監(jiān)管好管道，但可能固化了對(duì)天然氣的捆綁定價(jià)，需在試點(diǎn)擴(kuò)大時(shí)采取制度建設(shè)來(lái)化解其中的隱患。注意研究地方政府在支線管網(wǎng)迅速加強(qiáng)主導(dǎo)控制權(quán)的新情況。這在加快支線管網(wǎng)建設(shè)、提高與上游生產(chǎn)商議價(jià)能力的同時(shí)，易導(dǎo)致地區(qū)資源壟斷，加大交易費(fèi)用、固化用戶交差補(bǔ)貼。對(duì)城市燃?xì)馐袌?chǎng)準(zhǔn)入需引入新的統(tǒng)一規(guī)則，防止出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈上中下游一體化的寡頭。

　　其五，推進(jìn)全產(chǎn)業(yè)鏈調(diào)峰錯(cuò)谷機(jī)制的建設(shè)，建立城市燃?xì)獍踩�欠賬投入保障機(jī)制。不間斷連續(xù)供氣、安全用氣是天然氣產(chǎn)業(yè)鏈可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。據(jù)此，應(yīng)建立差別氣價(jià)政策，推行天然氣季節(jié)性差價(jià)、峰谷差價(jià)、可中斷氣價(jià)和居民用氣階梯氣價(jià)等差別氣價(jià)政策，通過(guò)建立制度機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔以法律和行政手段，在加大激勵(lì)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，重點(diǎn)激勵(lì)大量自愿性可轉(zhuǎn)換、可中斷用戶的形成，形成適應(yīng)我國(guó)情況的調(diào)峰能力。

　　對(duì)于城市燃?xì)馄髽I(yè)，則要求按用氣量的比例，建立基本的調(diào)峰設(shè)施，特別要重視LNG廠和其存儲(chǔ)設(shè)施對(duì)城市用氣調(diào)峰的作用。制定國(guó)家層面的新的統(tǒng)一規(guī)則，創(chuàng)新城市燃?xì)馄髽I(yè)投資回報(bào)保障機(jī)制，推動(dòng)新一輪城市燃?xì)馄髽I(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)要求拉動(dòng)的兼并、重組，拓展企業(yè)融資渠道，建立制度保障，擴(kuò)大政府性資金對(duì)城市管網(wǎng)安全的投入力度，以此建立和完善多重安全欠賬投入保障機(jī)制的制度基礎(chǔ)。（作者系中國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心副主任）