天然氣下游經(jīng)濟改革的雙重路徑依賴

       0       引言

       近年來國家在不斷增加天然氣制度供給，力圖推進天然氣市場化發(fā)展。但實際情況是，福建省在國家2011年推出燃氣經(jīng)營許可制度后，繼續(xù)保持管道燃氣特許經(jīng)營制度。這種弊端顯而易見。福建省內(nèi)除了少部分LNG汽車加氣外和LNG氣化站外，用戶均由擁有特許經(jīng)營權(quán)的燃氣經(jīng)營商獨家供氣。特許經(jīng)營制度實質(zhì)上形成了天然氣供應(yīng)的壟斷，造成供需脫節(jié)、價格畸高、發(fā)展不平衡等問題，與市場化改革初衷相違背。但是，這種低效的政策和經(jīng)濟行為為什么一直存在，并在國家出臺了新的政策下依然我行我素？這種路徑依賴的特征、演化的邏輯以及背后的深層次原因是筆者探討的重點。

       其更重要的意義在于，在國家加快天然氣基礎(chǔ)設(shè)施開放和共享、增加業(yè)務(wù)終端有效競爭的大環(huán)境下，各省份政策是否跟進，制度是否可以銜接，基礎(chǔ)設(shè)施是否可以互聯(lián)互通，以獲得預(yù)期的效果？筆者以福建省燃氣下游經(jīng)濟改革為例，詳細梳理了福建近年來天然氣發(fā)展的政策、路徑和績效，分別分析了經(jīng)濟變遷中制度和技術(shù)路徑依賴的原因和特征，最后給出結(jié)論和建議。

       1       路徑依賴的概念和特征

       路徑依賴概念在經(jīng)濟學(xué)上的應(yīng)用較早由David和Arthur提出，用來解釋一種無效率的技術(shù)存在。David認為，由于難以預(yù)見，一種低效率的技術(shù)受相關(guān)性、規(guī)模經(jīng)濟和投資的準不可逆性等影響，將可能更加流行。Arthur認為路徑依賴是歷史偶然事件和報酬遞增效應(yīng)共同將技術(shù)鎖定于一種低效率的狀態(tài)中。這種歷史小事件，是指“觀察者事前知識之外的事件或條件”，報酬遞增來自于用中學(xué)和網(wǎng)絡(luò)外部性等因素。從20世紀90年代開始，路徑依賴概念在制度變遷中漸漸流行。North認為，與技術(shù)變遷類似，受報酬遞增等影響，制度變遷也存在路徑依賴。即制度也可能處于一種無效率的并被鎖住的狀態(tài)。這種報酬遞增來自于：制度的建設(shè)成本，與制度相關(guān)的學(xué)習效應(yīng)，與外部組織的協(xié)調(diào)效應(yīng)和由于制度降低了不確定性的適應(yīng)性預(yù)期。但North后來逐漸發(fā)展了制度專用的路徑依賴概念，強調(diào)了以交易費用為特征的不完全市場和被不完美信息回饋和意識形態(tài)修改了的行為人的主觀模型在路徑依賴中的重要作用。North還強調(diào)，即使現(xiàn)有制度是低效率的，但產(chǎn)生了與現(xiàn)有制度共存的利益組織，這些組織就會使這些制度延續(xù)下去。吳敬璉認為，現(xiàn)階段的改革，路徑依賴的特征也很明顯：一是初始的體制選擇會提供強化現(xiàn)存體制的刺激和慣性；二是一種體制形成以后，會形成某種在現(xiàn)存體制中的既得利益的壓力集團。

       技術(shù)變遷與制度變遷也存在一些不同。技術(shù)涉及的是生產(chǎn)的直接成本，而制度涉及的是交易成本；技術(shù)的路徑依賴更多的來自于事先選擇的技術(shù)路徑，而制度的路徑依賴的影響因素可能更為復(fù)雜，不但涉及事先選擇的制度系統(tǒng)、制度環(huán)境、經(jīng)濟利益等，也涉及已有制度對人意識形態(tài)的影響等。但是，這二者也不是截然分開的。制度的選擇依賴于現(xiàn)有的技術(shù)，反之，技術(shù)也不是真空制度的產(chǎn)物。并且，制度和技術(shù)一起共同影響了交換和生產(chǎn)成本。

       路徑依賴概念應(yīng)用不僅在經(jīng)濟領(lǐng)域，也擴大到了政治、社會等領(lǐng)域，并從直觀意義上賦予不同的理解，因此其具體的內(nèi)核和外延邊界往往不夠清晰。筆者綜合技術(shù)、經(jīng)濟等領(lǐng)域的觀點，路徑依賴具有如下特征：1）受有限理性、不確定性、信息成本等因素影響，路徑依賴始于“歷史的小事件”；2）該事件演化的路徑（不論是技術(shù)還是制度）有報酬遞增的自我強化特征；3）以社會福利最大化來衡量，這種自我強化的結(jié)果處于低效率狀態(tài)（少部分可能是高效率的），不是種最優(yōu)的選擇；4）改變這種狀態(tài)需要較高的轉(zhuǎn)換成本，將導(dǎo)致原先的技術(shù)或制度相關(guān)投資成本的沉沒。

       綜上分析，路徑依賴是指在歷史小事件和報酬遞增的聯(lián)合作用下，導(dǎo)致了劣等技術(shù)或制度的流行，并且受既得利益者阻擾等因素影響，改變這種狀況需要較高的轉(zhuǎn)換成本。

       2       路徑依賴分析

       2.1`技術(shù)路徑依賴

       技術(shù)與制度一起，共同決定了經(jīng)濟變遷的轉(zhuǎn)換成本。燃氣管網(wǎng)的投資具有壟斷特征，即成本的劣可加性特征。具體來說，輸送同樣氣量的一張管網(wǎng)比多條管網(wǎng)成本更低，如下所示：

       f（λk，λl）＞λf（k，l）（1）

       另外一個重要的特征是，管網(wǎng)最初設(shè)計和建設(shè)的管徑影響到后續(xù)的管網(wǎng)口徑和輸送能力的選擇。前段管網(wǎng)口徑小，后段管網(wǎng)口徑再大也無法提高輸送能力，即燃氣管網(wǎng)中的“木桶短板效應(yīng)”。

       f（λk，λl）≥f（λ1k1，λ1l1）＋f（λ2k2，λ2l2）（2）

       給定k1＋k2＝k，l1＋l2＝l，k，λ分別表示長度和口徑的系數(shù)。

       當λ＝λ1＝λ2，函數(shù)兩邊對等，同樣的投入產(chǎn)出最大化，而成本最小化。

       以上兩點均這包含有技術(shù)路徑依賴的特征，即技術(shù)選擇具有規(guī)模報酬遞增的特性。一旦選擇口徑和壓力等技術(shù)指標，選擇一張管網(wǎng)，并且后段管網(wǎng)的技術(shù)指標保持與前端一致將是一個最優(yōu)的選擇。那么，最初的技術(shù)指標選擇受什么影響呢？市場規(guī)模和對整體市場的占有率。前者由當?shù)氐纳鐣��?jīng)濟總量、能源稟賦、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等因素決定，后者由市場準入和價格等政策決定，其中政策性影響最大的是燃氣特許經(jīng)營制度，該制度包含準入條件，并且是獨家參與和經(jīng)營，對價格的管制也是與此相匹配。換句話講，是否實施該制度可以直接影響到競爭、價格和投資回收周期等，從而影響到管網(wǎng)口徑和管網(wǎng)布局的選擇。

       2.2       制度路徑依賴

       從兩個方面考慮福建省管道燃氣特許經(jīng)營制度變遷的路徑依賴問題。一是福建省在2002年按照國家的要求和精神，開始在全省推行管道燃氣特許經(jīng)營制度，但是在國家2011年推出燃氣經(jīng)營許可制度后，福建省繼續(xù)保持管道燃氣特許經(jīng)營制度，有相同的啟動時機和動機，但是后續(xù)的發(fā)展路徑不同。二是福建省已經(jīng)出現(xiàn)了由特許經(jīng)營制度引起的弊端和爭論后，福建省利用制度環(huán)境的吸納能力，采取利益疏導(dǎo)而不是改革的方式繼續(xù)保持該制度。如下所示：

       假設(shè)經(jīng)濟過程中存在兩種不同的歷史事件{t1}和{t'1}，在相同的時間啟動，相應(yīng)的發(fā)展路徑為{x1}和{x'1}，如果當n→∞或某個節(jié)點N的時候，|x'1－x1|→0的概率不為1，則這個過程是路徑依賴的。

       特許經(jīng)營制度影響到初期技術(shù)指標的選擇，而且制度路徑依賴的原因可能更復(fù)雜，其重要性一般高于技術(shù)路徑依賴。因此，筆者將通過具體的案例來分析特許經(jīng)營制度路徑依賴的原因和特征。

       3       制度路徑依賴的形成過程和原因分析

       3.1       啟動和實施

       1）形成和實施。在2002年之前，福建省各地普遍面臨著供氣不足和燃氣經(jīng)營企業(yè)虧損的困境，給政府帶來了財政負擔和公共物品供給不足的雙重壓力，當時這是全國普遍面臨的一種情況。國家建設(shè)部2002年發(fā)布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，首次提出了供水、供氣等市政公用企業(yè)可以采用特許經(jīng)營的方式。2004年，建設(shè)部又發(fā)布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。國家層面的政策調(diào)整為福建燃氣政策改革提供了方向和指引。2002年，福建省制訂《福建省燃氣管理條例》，明確了城鎮(zhèn)管道燃氣實施特許經(jīng)營制度。

       2）特殊的實施主體。在《福建省燃氣管理條例》頒布后，燃氣特許經(jīng)營制度在福建省沿海5個地市快速實施。福州、廈門的煤氣公司（市屬國有企業(yè)）獲得燃氣特許經(jīng)營權(quán)，并且后來均實現(xiàn)了部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓。泉州、莆田、漳州三地均在2004-2005年授出特許經(jīng)營權(quán)，而且市屬國有企業(yè)均參股了當?shù)孬@得特許經(jīng)營權(quán)的燃氣公司。

       這似乎與其他各省份無異。福建省的特殊在于，在隨后的幾年里燃氣基礎(chǔ)設(shè)施有了大幅度的提升，并進口了大量的優(yōu)質(zhì)LNG。這與特許經(jīng)營制度一起，引起了福建省燃氣市場的極大變化。

       3.2       天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的建立和政策的配套

       1）大型基礎(chǔ)設(shè)施投入。2008年，福建省莆田LNG接收站一期投入運營，該項目設(shè)計年對外輸氣規(guī)模260×104t，并配套建設(shè)中海油一期省級管網(wǎng)，可直接對福建省3家燃氣電廠和沿海五座城市供應(yīng)天然氣，為福建省引進優(yōu)質(zhì)進口氣源鋪墊了良好的基礎(chǔ)設(shè)施。

       2）優(yōu)質(zhì)氣源的引進。莆田LNG接收站引進印尼東固氣田LNG，價格在4美元／MBtu左右，簽訂長期協(xié)議25年。這是迄今為止中國進口LNG中價格極為優(yōu)惠的氣源。

       3）政策的建立和配套。福建省在LNG接收站投產(chǎn)后，頒布施行了《福建省天然氣價格管理試行辦法》和《福建省城市天然氣價格聯(lián)動管理規(guī)定（試行）》等制度，天然氣價格按用戶性質(zhì)實行分類定價。接收站銷售價格分為城市用氣價格和發(fā)電用氣價格，為政府定價。城市燃氣公司銷售價格分為居民用氣價格和非居民用氣價格，前者實行政府定價，后者采用政府指導(dǎo)價。這些政策是必要的，可以限制燃氣壟斷經(jīng)營帶來的不利影響。

       3.3       配套設(shè)施帶來的紅利

       伴隨著原油的價格走高和環(huán)保問題的日益突出，天然氣的經(jīng)濟效益和環(huán)保優(yōu)勢不斷凸顯，燃氣經(jīng)營商獲利不菲。2008-2015年，福建省沿海五地市居民用氣毛利在1.2～1.6元／m3，汽車加氣毛利在1.8～2.2元／m3，大型工業(yè)用戶毛利約1元／m3，而小型工業(yè)用戶在1.4～1.8元／m3，燃氣經(jīng)營商依托特許經(jīng)營獲利不菲。保守估計，印尼長期合約氣每年給沿海五地市燃氣經(jīng)營商帶來的毛利在10億元以上。

       3.4       特許經(jīng)營制度路徑依賴及改革

       隨著市場的發(fā)展，特許經(jīng)營制度的弊端日漸凸顯。福建加氣難、用氣貴屢次造成用戶上訪，甚至有福建省政協(xié)委員質(zhì)疑燃氣特許經(jīng)營的合理性。尤其是從2014年下半年開始，福建省LNG進口價陡增，特許經(jīng)營的弊端再次引起重視。但與周邊省份不同，福建省利用了制度環(huán)境的吸納能力，繼續(xù)保持特許經(jīng)營制度不變。

       從2014年7月1日起，印尼氣源從4美元／MBtu調(diào)整到7美元／MBtu，莆田LNG接收站給五大燃氣經(jīng)營商和三家燃氣電廠的氣價也做了相應(yīng)上調(diào)。令人不解的是，上調(diào)的幅度迥異。從2014年11月到2015年年底，城市門站價從2.443元／m3提高到2.78元／m3，提高幅度僅13.8%，而燃氣發(fā)電廠從1.66元／m3提高到了3.16元／m3，提高了90%。相配套的是，福建省保持非居民用氣最高指導(dǎo)價不變，并且“城市燃氣公司應(yīng)盡量保持非居民氣價的相對穩(wěn)定”。依此價格，燃氣經(jīng)營商依然可以獲得不菲的利潤，而燃氣電廠每發(fā)一度電需要虧本0.3～0.4元。價格調(diào)整明顯傾向于燃氣經(jīng)營商。這種價格調(diào)整的初衷在于，城市門站價格的競爭力可以傳導(dǎo)到終端用戶，從而降低用戶的用氣成本。

       可以看出福建省燃氣特許經(jīng)營制度路徑依賴的形成過程。受制于當時的市場環(huán)境和不確定性，一個改良性質(zhì)的特許經(jīng)營制度，伴隨著燃氣基礎(chǔ)設(shè)施的建立、優(yōu)質(zhì)氣源的引進和相關(guān)制度的建設(shè)和配套，制度和設(shè)施相互間得到不斷強化。同樣帶來的還有，燃氣經(jīng)營商獲得的巨大經(jīng)濟利益以及政府在其中的利潤分成。

       3.5       政府偏好和預(yù)算軟約束

       特許經(jīng)營公用性的制度設(shè)計初衷已經(jīng)無法適應(yīng)市場化的制度需求，其改革卻受到利益群體的阻礙和拖延。

       1）政策性負擔使得特許經(jīng)營制度似乎“師出有名”。按照林毅夫等人的觀點，政策性負擔必然帶來預(yù)算軟約束。燃氣經(jīng)營商的社會性政策負擔主要體現(xiàn)在居民氣價的偏低。福建省沿海五地市，居民氣價在3.65～4.0元／m3，低于非居民用氣最高指導(dǎo)價4.2元／m3，也低于其采購的合同外增量氣價3.889元／m3，這種情況從2011年一直延續(xù)到2014年上半年。因此，通過維持市場地位、以非居民用氣盈利來彌補居民用氣虧損不可避免，維持燃氣特許經(jīng)營制度成為一種有效的手段。

       2）政府“裁判員”和“運動員”的雙重角色，成為其推動強制性制度變遷的利益障礙。政府是公共利益的代表者，也是官僚體制下的執(zhí)行者，需要應(yīng)對財政、GDP增長等各項指標的考核。同時，官員個人也需要面對政治和經(jīng)濟的雙重利益述求。因此，在推動制度變遷中，經(jīng)濟改革具有政府利益為正的約束。改變?nèi)細馓卦S經(jīng)營制度，政府要降低在燃氣合資公司中的收益，并且面臨燃氣特許經(jīng)營權(quán)回收的經(jīng)濟補償，一降一升，政府的利益受損。

       3）官員重經(jīng)濟增長和利益短視的驅(qū)使。不論是晉升錦標賽還是晉升資格賽，都說明地方官員對經(jīng)濟增長的重視以及在其任期內(nèi)謀發(fā)展的壓力。陶瓷是福建省用氣最集中的行業(yè)，但其產(chǎn)品低端，附加值低，為了質(zhì)量穩(wěn)定卻必須選用天然氣。福建政府也給了政策傾斜。一是每年給閩清陶瓷用戶3.5×104t廉價氣源，二是向五地市門站價價格傾斜，間接支持當?shù)氐奶沾傻扔脷馄髽I(yè)。在重經(jīng)濟增長和利益短視的績效考核下，政府傾向于利用制定價格的權(quán)限，拉平氣價對對經(jīng)濟波動的影響。燃氣特許經(jīng)營制度及其延伸的非居民最高定價起到了重要作用，一方面行政性壟斷決定了政府擁有對價格的干預(yù)權(quán)限，另一方面，市場的壟斷也給予了燃氣經(jīng)營商較大的盈利空間，為政府“有形之手”發(fā)揮作用留下較大的空間。

       4       制度和技術(shù)選擇的相互影響

       4.1       技術(shù)特征影響制度路徑轉(zhuǎn)換

       如果燃氣管網(wǎng)沒有成本的劣可加性特征，其制度變遷所帶來的影響和轉(zhuǎn)換成本也會小的多。具體來說，燃氣特許經(jīng)營制度變成經(jīng)營許可制度，增加了市場主體，在城鎮(zhèn)管網(wǎng)不可租賃的條件下（至少現(xiàn)在是），那么敷設(shè)多條管網(wǎng)難以避免，其帶來的管網(wǎng)成本增加將是成倍的。因此，如果沒有技術(shù)上的成本劣可加性特征，管網(wǎng)制度變遷的成本會降低，制度路徑依賴特征就會大大弱化。

       4.2       制度的完善會降低技術(shù)的轉(zhuǎn)換成本

       如果城鎮(zhèn)管道具備代輸功能，在管網(wǎng)的輸氣能力范圍內(nèi)，那么主體的增加可以不用以管網(wǎng)的敷設(shè)增加為代價。相應(yīng)的制度配套可以降低技術(shù)的轉(zhuǎn)換成本。另外，合理的制度會形成良好的市場預(yù)期，對于技術(shù)的初始選擇具有重要的影響。

       因此，制度路徑依賴與技術(shù)路徑依賴實際上存在交互影響，增加了經(jīng)濟變遷的復(fù)雜性和難度。綜合起來，燃氣的經(jīng)濟變遷具有其特殊性和復(fù)雜性。與一般的制度變遷不同，它不但包括制度的建立和相關(guān)制度的修訂，并且該制度變遷具有路徑依賴性，而且涉及制度變遷帶來的投資影響，并且這種固定資產(chǎn)投資具有技術(shù)路徑依賴特征。

       5       結(jié)論與建議

       實現(xiàn)“管住中間、放開兩端”的市場格局，是天然氣改革的一個大方向，但從美國的經(jīng)驗來看，這是一個反復(fù)的過程，難以一步到位。除了市場不確定性因素帶來的影響外，更重要的是，漸進式、階段性的改革往往受到制度和技術(shù)雙重路勁依賴的影響，陷于某種無效率狀態(tài)，影響未來的改革路徑和成效。因此，對于天然氣的發(fā)展，頂層設(shè)計和起點設(shè)計非常重要，前者可以協(xié)調(diào)制度和設(shè)施的配套問題，后者可以防止路徑依賴問題。這需要有“一張藍圖繪到底”和“一以貫之探到底”的視野和勇氣。

       針對燃氣下游市場，中央對終端經(jīng)營模式不宜“一刀切”，在明確反壟斷的約束下，進一步下放權(quán)限到省級政府，鼓勵各省份在區(qū)分商品屬性（公用性與否）、經(jīng)濟特征（政策性負擔）和尊重技術(shù)特點（自然壟斷）的基礎(chǔ)上因地因時制宜。針對一些地區(qū)在實行經(jīng)營許可制后出現(xiàn)的劃塊競爭、各自為陣和管網(wǎng)重復(fù)敷設(shè)的亂象，筆者建議：獨家建設(shè)城鎮(zhèn)燃氣主管網(wǎng)，并擁有排他性的對公用性質(zhì)用戶供氣的權(quán)限，繼續(xù)履行普遍供氣義務(wù)。但必須放開工業(yè)供氣、汽車加氣等非公用性管道燃氣經(jīng)營的市場準入。大型終端用戶可以直接由氣源方供氣，城鎮(zhèn)燃氣主干管網(wǎng)必須提供代輸服務(wù)，代輸費要考慮到對特許經(jīng)營權(quán)投資的補償。在城鎮(zhèn)燃氣管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，允許新增支線管網(wǎng)由其他主體建設(shè)和運營。（來源：《天然氣技術(shù)與經(jīng)濟》，2016年第4期）